Unia Europejska

1. Podstawy traktatowe polityki ochrony środowiska

Polityka ochrony środowiska stanowi obecnie jeden z najszybciej rozwijających się obszarów współpracy pomiędzy członkami Unii Europejskiej. Wraz z Traktatem z Maastricht (1991) Wspólnoty Europejskie włączyły ją do spisu swych stałych zadań i określiły cele działań oraz zasady postępowania w zakresie ochrony środowiska naturalnego.

Polityka ochrony środowiska samodzielną regulację zyskała w Jednolitym Akcie Europejskim (1987r.). Akt ten znowelizował Traktaty Rzymskie, m.in. wprowadzając do nich rozdział dotyczący środowiska naturalnego i przenosząc kompetencje w tym zakresie na Wspólnoty Europejskie(przypis 8). Zdecydowano również, iż każdorazowo przy podejmowaniu działań wymogi ochrony środowiska muszą być uwzględniane przez Wspólnotę. Wynika stąd, że cele związane z ochroną środowiska powinny być częścią składową wszystkich pozostałych celów realizowanych przez kraje członkowskie. Dowodem na tak szczególne znaczenie tej problematyki może być zapis w preambule dyrektywy dotyczącej oceny oddziaływania na środowiska, który stwierdza, iż kwestie ekonomiczne nie mogą mieć pierwszeństwa przed ekologicznymi.

W lipcu 1988 roku weszła w życie dyrektywa w sprawie ochrony środowiska. Postulowała stworzenie jednolitej procedury administracyjnej, stosowanej przy planowaniu projektów gospodarczych w celu kontroli ich skutków dla ludzi, zwierząt i środowiska. Na początku lat dziewięćdziesiątych Wspólnoty Europejskie odczuwały coraz silniejszą potrzebę podjęcia systematycznych działań w zakresie zarządzania środowiskiem naturalnym. Podczas szczytu w Dublinie w czerwcu 1990 roku przepisy dotyczące ochrony środowiska zostały uznane za priorytetowe.

W 1990 roku Rada Ministrów wydała rozporządzenie (1210/90), na mocy którego utworzona została Europejska Agencja Ochrony Środowiska – European Environment Agency (EEA). W październiku 1993 roku decyzją Rady siedzibą EEA została stolica Danii – Kopenhaga. Europejska Agencja Ochrony Środowiska stanowi obecnie główne centrum informacji o stanie środowiska i jego zanieczyszczeniu w krajach Unii.(przypis 9).

W roku 1991 polityka Wspólnot Europejskich w zakresie środowiska naturalnego została znacznie rozszerzona. Połączono ją z ogólną polityką gospodarczą i uznano, że inicjatywy Komisji w takich dziedzinach, jak: rolnictwo, transport i energetyka powinny uwzględniać potrzebę ochrony środowiska naturalnego.

2. Zasady polityki ochrony środowiska

Główne zasady polityki, prowadzonej przez Unię Europejską w zakresie ochrony środowiska, zostały zapisane w Traktacie z Maastricht. Są to:

1. zasada integrowania,
2. zasada „zanieczyszczający płaci”,
3. zasada usuwania zanieczyszczenia u źródła,
4. zasada zapobiegania,
5. zasada ochrony.

Źródło: opracowanie własne na podst. Rynek Wewnętrzny a polityka ochrony środowiska w Unii Europejskiej, pr. zb. pod red. M. Sznajder, Instytut Europejski, Łódź 1998, s. 23

Nazwa zasady integrowania, zwanej również zasadą przenikania, wynika z faktu, że wymagania w stosunku do ochrony środowiska uznano za istotną i integralną część pozostałych polityk, prowadzonych przez Wspólnoty Europejskie. Wskazuje to na ważną i znaczącą rolę tej właśnie polityki wspólnotowej, ponieważ w czasie realizacji innych polityk – poza uwzględnieniem celów danej polityki – trzeba również brać pod uwagę cele polityki ekologicznej. Nie jest to jednak łatwe zadanie. Na tym tle bowiem może dochodzić do konfliktów między różnymi politykami; przykładowo trudno pogodzić rozwój rolnictwa z ograniczeniem stosowania nawozów sztucznych albo rozwój przemysłu samochodowego z koniecznością obniżenia emisji dwutlenku siarki do atmosfery(przypis 1).

Zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” kosztami zanieczyszczenia i ich usuwania należy obciążyć te podmioty (przedsiębiorstwa, jednostki), które to zanieczyszczenie spowodowały. Ta zasada odpowiedzialności sprawcy skłonić ma także podmioty do poszukiwania nowych, mniej uciążliwych dla środowiska technologii. U podłoża tej zasady leży przekonanie, iż lepsze wyniki niż stosowanie instrumentów administracyjnych (zakazy i nakazy) daje oddziaływanie za pomocą bodźców finansowych. Często jednak pojawia się tutaj problem precyzyjnego ustalenia winowajcy. Nie sposób na przykład jednoznacznie wskazać jednego sprawcy odpowiedzialnego za śmierć lasów w Skandynawii czy zmniejszenie się warstwy ozonowej(przypis 2).

Zasada zapobiegania posiada charakter prewencyjny. Głosi ona, że należy przeciwdziałać powstawaniu nieodwracalnych szkód w środowisku. Wychodzi z założenia, iż działania prewencyjne są o wiele mniej kosztowne w porównaniu z późniejszą koniecznością usuwania negatywnych skutków strat spowodowanych w środowisku. Mając ten fakt na uwadze, niezbędne jest uwzględnienie prawdopodobnych szkód w całym procesie planowania i podejmowania decyzji mogących mieć negatywny wpływ na środowisko. Z tym aspektem wiąże się wymóg przeprowadzenia tzw. oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ), która polega na tym, że bada się dane przedsięwzięcie (np. budowa papierni czy elektrowni) pod kątem jego wpływu na otoczenie(przypis 3).

Zasada usuwania zanieczyszczenia u źródła określana jest często mianem zasady przyczynowości. Mówi o tym, że należy zapobiegać powstawaniu zanieczyszczeń na jak najwcześniejszym etapie cyklu życia produktu, czyli u samych źródeł. Takie rozwiązanie pozwala utrzymać na możliwie niskim poziomie te substancje zanieczyszczające, których z przyczyn technologicznych nie można całkowicie usunąć. Postuluje się natomiast szerokie rozpowszechnianie i wdrażanie tzw. najlepszych dostępnych technologii BAT (ang. Best Available Technology), które już od samego początku procesu technologicznego minimalizują szkodliwe oddziaływanie na otoczenie(przypis 4).

Zasada ochrony postuluje wysoki poziom ochrony środowiska. Jednakże narzucenie konkretnego poziomu ochrony musi odbywać się stosownie do badań naukowych, warunków środowiskowych w poszczególnych regionach Wspólnoty, oceny kosztów i korzyści działań Wspólnoty na danym terenie. Pod uwagę należy brać ponadto społeczne i ekonomiczne uwarunkowania danego regionu(przypis 5).

3. Programy działań środowiskowych

Dotychczas powstało sześć programów Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska. Programy te, opracowywane na poszczególne lata, wyznaczają strategiczne cele polityki ekologicznej, obowiązujące członków Wspólnot.

Obowiązujący na lata 2001–2010 VI. Program Działań Środowiskowych został zatytułowany „Środowisko 2010: nasza przyszłość, nasz wybór”. Obszary priorytetowego działania, które znalazły się w tym programie, to(przypis 6):

• zmiany klimatyczne,
• przyroda i bioróżnorodność,
• środowisko, zdrowie i jakość życia,
• zasoby naturalne i odpady.

Jeżeli chodzi o zmiany klimatyczne, to przekonujące dowody wskazują na stopniowy wzrost temperatury w wyniku działań człowieka. W ciągu ostatnich 100 lat w Europie średnie temperatury wzrosły o ok. 0,8 °C i prawdopodobnie wzrosną o 1÷6 °C do roku 2100. Konsekwencje tego procesu przejawiają się ostatnio w postaci rozległych powodzi i silnych burz, co może być tylko zapowiedzią przyszłych wydarzeń. 5% światowej populacji człowieka żyje w Unii Europejskiej, a jednocześnie na tym właśnie obszarze generowanych jest 15% światowej ilości gazów cieplarnianych. Oznacza to, że Europa musi znacznie zredukować emisję szkodliwych gazów, pochodzących głównie z transportu i energetyki. Należy zatem ponownie rozważyć dotychczasowe polityki transportową, a systemy energetyczne będą musiały ulec zmianie na bardziej przyjazne środowisku (np. energia wiatru lub słoneczna). Celem krótko- i średnioterminowym jest redukcja do roku 2008–12 emisji gazów szklarniowych o 8% w stosunku do ich poziomu z roku 1990 (zgodnie z Protokołem z Kyoto). Natomiast przed rokiem 2020 ta redukcja powinna osiągnąć poziom 20 – 40%. Kraje członkowskie powinny otrzymać pomoc na przygotowanie się na skutki zmian klimatu.

Bardzo ważną kwestię stanowi również ochrona przyrody i biologicznej różnorodności gatunkowej flory i fauny. Przyroda bowiem zagrożona jest nie tylko przez kwaśne deszcze, wycieki chemikaliów, ale także przez nadmierny połów ryb. Systemy naturalne muszą funkcjonować bez zakłóceń, aby móc dostarczać człowiekowi nieskażonego powietrza, wody i pokarmu. Na terenie Unii Europejskiej zagrożonych wyginięciem jest 38% gatunków ptaków i 45% gatunków motyli. W północnej i zachodniej Europie znikło 60% obszarów podmokłych i bagien. Aż dwie trzecie drzewostanu odczuwa skutki zanieczyszczenia, a w niektórych miejscach południowej Europy erozja gleby rozpoczęła proces pustynnienia. Życie człowieka uzależnione jest od stanu środowiska, dlatego obowiązkiem społeczeństwa jest jego ochrona i zachowanie w dobrym stanie dla przyszłych pokoleń. W tym zakresie Unia Europejska jako cele wyznaczyła: ochronę lub przywrócenie struktury i funkcjonowania naturalnych systemów przyrody, zatrzymanie procesu spadku bioróżnorodności na terenie Unii i w skali globalnej, ochronę gleby przed erozją i zanieczyszczeniem oraz koordynację działań państw członkowskich w przypadku wystąpienia klęsk naturalnych.

Wiadomo już, że zanieczyszczenie środowiska wywołuje cały szereg problemów zdrowotnych u ludzi: od alergii i bezpłodności do raka i przedwczesnej śmierci. Na polu działań na rzecz środowiska i zdrowia postuluje się następujące cele(przypis 7):

• poprawić stan wiedzy na temat związku między zanieczyszczeniem środowiska a zdrowiem człowieka poprzez rozszerzenie badań naukowych,
• zmniejszyć ryzyko związane ze stosowaniem pestycydów,
• zbudować nową strategię ochrony przed zanieczyszczeniami powietrza,
• zreformować dotychczasowy system kontroli ryzyka wynikającego z używania związków chemicznych,
• dostosowanie standardów zdrowia do najbardziej podatnych grup społeczeństwa (dzieci, osoby starsze).

Odnawialne zasoby naszej planety takie, jak woda, powietrze, drewno czy ryby ulegają gwałtownemu wyczerpywaniu jako skutek wzrostu populacji ludzkiej i rozwoju gospodarczego, a wykorzystywanie zasobów nieodnawialnych (metale, minerały) zmienia nasze środowisko na zawsze. Wraz ze wzrostem zamożności społeczeństwa europejskiego wytwarzanych jest coraz więcej odpadów, które zajmują cenną powierzchnię ziemi, zatruwając wodę i glebę. Te odpady często zawierają substancje, które mogły być pozyskiwane i poddawane recyklingowi. Dlatego też Unia Europejska musi skupić się na takich sposobach wytwarzania produktów i wykonywania usług, aby w jak najwyższym stopniu ograniczyć zużycie zasobów i zapobiegać powstawaniu odpadów. Postuluje się wspieranie badań i rozwoju nowych technologii produkcji, prowadzenie akcji informacyjnych dla konsumentów, a nawet podniesienie podatków od wykorzystywania zasobów naturalnych. Gospodarka odpadami powinna opierać się na zapobieganiu ich powstawaniu, recyklingu, spalaniu odpadów, a jedynie w ostateczności odpady mogą być składowane na wysypiskach. Celem jest zmniejszenie do roku 2010 ilości odpadów przeznaczonych do ostatecznego składowania o 20% w stosunku do roku 2000 i o 50% przed rokiem 2050. Jednak aby te cele móc osiągnąć, trzeba podjąć szereg kroków jak na przykład promowanie rynków dla materiałów pochodzących z recyklingu, wytwarzanie takich produktów, których cały cykl życia cechuje zmniejszenie szkodliwego wpływu na środowisko. Należy ponadto zbudować unijną strategię dotyczącą recyklingu odpadów i wprowadzić monitoring w celu porównania postępu w poszczególnych krajach oraz zachęcać konsumentów do wybierania jedynie tych produktów i usług, które wytwarzają mniejsze ilości odpadów. Z drugiej zaś strony trzeba uczynić producentów odpowiedzialnymi za odbiór, procesy oczyszczania i recykling odpadów powstałych z ich produktów.

Komisja Europejska zaproponowała, aby uczynić politykę na rzecz środowiska nowatorską oraz by poszukiwać nowych sposobów współpracy ze społeczeństwem. Temu służyć ma strategiczne podejście Komisji do realizacji celów środowiskowych.

Strategiczne podejście Komisji Europejskiej do realizacji celów środowiskowych zawarte w VI Programie Działań Środowiskowych

Źródło: Opracowanie własne na podst. Commisssion of the European Communities Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions On the sixth environment action programme of the European Community,

http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/pdf/2001/en_501PC0031.pdf (22.11.2003)